«ترک فعل مدیران و مسئولان» نقطه مقابل مسئولیت سنگینی است که برعهده هریک از آنها نهاده شده است؛ موضوعی که در متون سیاسی، حقوقی و قضایی در سال‌های اخیر پررنگ‌تر شده و امکان تعقیب مدیران با این عنوان اتهامی وجود دارد اما مسئله اینجاست که همچنان در این حوزه خلأ قانونی داریم.
آیت الله سید ابراهیم رئیسی رئیس وقت قوه قضاییه، سوم آبان ۱۳۹۹، دستورالعمل «نحوه مقابله با ترک وظایف قانونی مدیران و کارمندان و پیشگیری از آن» را ابلاغ کرد.
این دستورالعمل در اجرای بندهای دوم و سوم اصل یکصد و پنجاه و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، سیاست‌های کلی نظام، قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور با اصلاحات و الحاقات بعدی و وظیفه قانونی قوه قضاییه در حفظ حقوق عامه و نظارت بر حسن اجرای قوانین و با توجه به احکام مقرر در مواد ۹۰، ۹۱ و ۹۲ قانون مدیریت خدمات کشوری، مصوب ۱۳۸۶ که مدیران و سرپرستان بلافصل در دستگاه‌های اجرایی را مسئول نظارت، کنترل و حفظ روابط سالم کارمندان خود در انجام وظایف محوله و موظف به رعایت قانون و اجتناب از هرگونه رفتار ناقض قانون اعم از فعل یا ترک فعل می‌داند و با لحاظ اینکه ترک وظایف قانونی مدیران و اهمال و سهل‌انگاری در اجرای قانون و عدم اعلام جرایم و تخلفات ارتکابی در حوزه تحت تصدی، موجب مسئولیت قانونی آنان است، تهیه شد.
در همین راستا، دادستان کل کشور ۲۷ آذر ۱۴۰۱، مصادیق عمده و کلان حقوق عامه در زمینه مقابله با ترک فعل مدیران و کارمندان دستگاه‌های دولتی را در بخشنامه‌ای به دادستان‌های سراسر کشور ابلاغ کرد.
در این بخشنامه که توسط حجت الاسلام والمسلمین محمدجعفر منتظری ابلاغ شد، آمده است: در اجرای ماده ۵ دستورالعمل «نحوه مقابله با ترک وظایف قانونی مدیران و کارمندان و پیشگیری از آن» ابلاغی رئیس وقت قوه قضاییه در سال ۱۳۹۹ و تکلیف دادستانی کل کشور مبنی بر شناسایی مصادیق وظایف و اختیارات قانونی دستگاه‌ها در حوزه حقوق عامه، ۱۰۳ عنوان از مصادیق متعدد وظایف و اختیارات قانونی دستگاه‌ها در حوزه حقوق عامه تدوین و برای نظارت، مطالبه و پیگیری اجرای حقوق عامه ارسال می‌شود.
در بخش دیگری از این بخشنامه به موضوع پیگیری، نظارت، مطالبه و الزام دستگاه‌های اجرایی به رعایت تکالیف قانونی و در صورت اقتضا پیگیری قضایی تاکید شده و آمده است: مطابق ماده ۲۲ «قانون آیین دادرسی کیفری»، ماده ۲ دستورالعمل نظارت و پیگیری حقوق عامه» و تکالیف نهاد دادسرا در صیانت از حقوق عامه و در راستای پیشگیری و مقابله با ترک وظایف قانونی مدیران و کارمندان دستگاه‌های دولتی که منجر به تضییع حقوق عامه یا ایراد صدمه یا خسارت بر اموال عمومی یا منافع بیت المال و یا حقوق اساسی ملت می‌شود.
دادستان کل کشور در این بخشنامه تاکید کرده است: اقتضا دارد ضمن برنامه‌ریزی دقیق، پیگیری، نظارت بر اجرا، مطالبه و الزام دستگاه‌های اجرایی به رعایت تکالیف قانونی مرتبط و در صورت لزوم پیگیری قضایی موضوع با رعایت ماده ۱۳ «دستورالعمل نظارت و پیگیری حقوق عامه» مبنی بر پرهیز از مداخله و ایجاد اختلال در تصمیمات و وظایف مدیریتی دستگاه‌های اجرایی را در دستور کار قرار داده و در صورت ابهام یا اجمال در مفاد مصادیق یاد شده، مراتب از معاونت پیگیری حقوق عامه و پیشگیری از وقوع جرم دادستانی کل کشور استعلام شود.
معرفی بیش از ۱۵۰ مدیر به دلیل ترک فعل به مراجع قضایی و انضباطی
موضوع ترک فعل‌ها در قانون مجازات اسلامی و قانون ارتقای سلامت اداری اشاره شده است اما قانون جامع و کامل در این حوزه وجود ندارد و در این زمینه دچار خلاء قانونی هستیم
قائم مقام سازمان بازرسی کل کشور ۲۸ دی ۱۴۰۱ از معرفی بیش از ۱۵۰ مدیر به دلیل ترک فعل به مراجع قضایی و انضباطی در یک سال گذشته خبر داد و تاکید کرد که تعداد قابل توجهی از کسانی که معرفی می‌شوند در فرایند رسیدگی محکوم می‌شوند.
احمد رحمانیان اظهارداشت: سازمان بازرشسی کل کشور، در راستای اجرای وظایف قانونی خود که در قانون اساسی به آن اشاره شده و به طور مشخص نظارت بر اجرای صحیح قوانین و مقررات و حسن جریان امور، نظارت و بازرسی از دستگاه‌های اجرایی و دولتی، موسسات عمومی و غیردولتی و به طور کلی دستگاه‌هایی که موضوع ماده ۲ این قانون هستند را در دستور کار دارد.
رحمانیان به قوانین مختلف کشور در حوزه ترک فعل‌ها اشاره کرد و افزود: در قوانین مختلف کشور به صورت پراکنده به موضوع ترک فعل‌ها اشاره شده که از آن جمله می‌توان قانون مجازات اسلامی و قانون ارتقای سلامت اداری اشاره کرد اما قانون جامع و کامل در این حوزه وجود ندارد و در این زمینه دچار خلاء قانونی هستیم که ضرورت دارد نمایندگان مجلس این مسئله را به جد در دستور کار قرار دهند؛ هرچند که قوه قضاییه دستورالعمل نحوه مقابله با ترک وظایف قانونی مدیران و کارکنان و پیشگیری از ترک فعل‌ها را در دستور کار دارد.
مردم در صورت مشاهده کم‌کاری، تخلف و جرم از سوی دستگاه‌ها، موضوع را از طریق شماره ۱۳۶ با سازمان بازرسی در میان بگذارند
قائم مقام سازمان بازرسی کل کشور به برخی از اقدامات این سازمان برای برخورد با ترک فعل‌ها اشاره کرد و افزود: در یک سال گذشته بیش از ۲ هزار گزارش نظارتی هشداردهنده و به‌هنگام به مقامات مسئول دستگاه‌ها درباره ترک فعل‌ها ارسال شده که به عنوان نمونه می‌توان به گزارش‌ها در حوزه امور اراضی، حقوق عامه، جلوگیری از تضییع حقوق دولتی، نحوه نگهداری کالا در انبارها، نظارت بر بازار، نظارت بر منابع آب، بازار سرمایه، هوای پاک، انتصابات و… اشاره کرد که البته این گزارش‌ها نظارتی و با رویکرد پیشگیری از وقوع جرم، سوءجریانات و تخلف بوده است.
قائم مقام سازمان بازرسی از مردم خواست که اگر کم‌کاری، تخلف و جرمی را در دستگاه‌ها مشاهده می‌کنند از طریق شماره ۱۳۶ با سازمان بازرسی در میان بگذارند.
برای ترک فعل مدیران قانون جامعی نداریم
البته دادستان کل کشور نیز بارها به این مساله تاکید داشته است که «اکنون برای ترک فعل مدیران قانون جامعی نداریم؛ می‌توان مواردی را در لابلای قوانین پیدا کرد اما بسیار ناقص است و این در حالی است که رسیدگی به ترک فعل‌ها یکی از مطالبات جدی مردم محسوب می‌شود.»
تهیه پیش‌نویس لایحه صیانت از حقوق عامه و شهروندی در دادستانی کل
معاون حقوق عامه و پیشگیری از وقوع جرم قوه قضاییه نیز در گفت و گو با خبرنگار قضایی ایرنا درباره برخورد قانونی با ترک فعل مدیران و مسئولان اظهارداشت: نیازمند تغییر رویکردها در نظام قضایی هستیم اما چالش‌هایی داریم که یکی از آنها فراوانی موارد نقض حقوق عامه است. قوانین شفافی در زمینه پیگیری حقوق عامه وجود ندارد و استانداردهای لازم برای یکپارچگی و انسجام در پیگیری دادستان‌ها به لحاظ قانون نداریم.
هرچند دستگاه قضایی سعی کرده خلاء قانونی را با صدور دستورالعمل و بخشنامه جبران کند اما پیش‌نویس لایحه صیانت از حقوق عامه و شهروندی در دادستانی کل کشور تهیه شده است
غلامعباس ترکی با بیان اینکه دستگاه قضایی سعی کرده خلاء قانونی را با صدور دستورالعمل و بخشنامه جبران کند، افزود: پیش‌نویس لایحه صیانت از حقوق عامه و شهروندی در دادستانی کل تهیه و تنظیم شده و اکنون در معاونت حقوقی قوه قضاییه در دست پیگیری و اقدام است و امیدواریم با تلاش نمایندگان مجلس در سال آینده شاهد تصویب قانون جامعی باشیم که هم تعریف مفهوم حقوق عامه و مصادیق عمده آن را در قانون تعیین کنیم، هم سازو کار پیگیری و نیز ضمانت اجرای مناسب برای ترک فعل‌ها را در قانون داشته باشیم.
معاون دادستان کل کشور گفت: پیش‌نویس لایحه صیانت از حقوق عامه و شهروندی برای ترک فعل مدیران و مسئولان ضمانت کیفری درنظر گرفته شده است و در صورت تصویب قانون اگر فردی تکالیف و وظایف قانونی خود را انجام ندهد، دادستانی می تواند به او تذکر بدهد یا برای او مهلت تعیین کند و در صورت بی‌توجهی به این موارد چون در قانون پیش‌بینی شده است که ترک فعلی که موجب تضییع حقوق مردم شود قابل مجازات است، مجازات حبس برای آن ترک فعل در نظر گرفته خواهد شد.
وی با بیان اینکه برای ترک فعل مسئولان در بیشتر موارد مجازات تعریف نشده است، تصریح کرد: ترک فعل در مواردی به استناد قوانین خاص جرم شناخته شده و بسیار معدود است و به جز آن چند مورد مشخص در سایر موارد اگر فردی مرتکب ترک فعل شود، می‌توانیم او را تحت تعقیب و پیگرد قرار دهیم و او را ملزم به اصلاح تصمیمات و جبران عملکرد کنیم اما این ترک فعل‌ها قابل تعقیب کیفری و مجازات نیست و به بیانی دیگر ضمانت اجرای کیفری ندارد.
آیا امکان جرم انگاری برای ترک فعل مدیران و مسئولان دولتی وجود دارد؟
وکیل دادگستری و پژوهشگر حقوق عمومی در گفت و گو با خبرنگار قضایی ایرنا در پاسخ به اینکه آیا امکان جرم انگاری برای ترک فعل مدیران و مسئولان دولتی وجود دارد؟ گفت: عدم اجرای بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های دولتی در ماده ۵۷۶ قانون مجازات اسلامی بخش تعزیرات، اشاره شده است.
در ماده ۵۷۶ قانون مجازات اسلامی آمده است: «چنانچه هر یک از صاحب منصبان و مستخدمین و مامورین دولتی و شهرداری‌ها در هر رتبه و مقامی که باشند از مقام خود سوء استفاده نموده و از اجرای اوامر کتبی دولتی یا اجرای قوانین مملکتی و یا اجرای احکام یا اوامر مقامات قضائی یا هر گونه امری که از طرف مقامات قانونی صادر شده باشد جلوگیری نماید به انفصال از خدمات دولتی از یک تا پنج سال محکوم خواهد شد.»
محمد مهاجری ادامه داد: همچنین قانون مسئولیت مدنی نیز وجود دارد که در این قانون بیشتر به موضوع قصور و تقصیر تاکید شده و طبق نظریاتی که در زمینه مسئولیت مدنی وجود دارد، قصور و تقصیر نیازمند اثبات حقوقی وقوع تخلفاتی است.
پژوهشگر حقوق عمومی توضیح داد: از نظر حقوقی ترک فعل به معنای این است که شخصی تکلیفی را برعهده دارد اما عملی انجام نمی‌دهد یا به صورت منفی و برعکس اقدام می‌کند و این ترک فعل در مواردی می‌تواند موجب مسئولیت شود.
وی با اشاره به دستورالعمل نحوه مقابله با ترک فعل مدیران و کارمندان و پیشگیری از آن، گفت: طبق این دستورالعمل، در صورت ترک فعل مسئولان و کارمندان، وظایفی برعهده سازمان بازرسی کل کشور و دیوان عدالت اداری قرار داده شده است اما ایراد اول در این حوزه این است که اصلا چرا در موضوعی که خلأ قانونی داریم، باید دستورالعمل تصویب شود.
از نظر حقوقدانان حقوق عمومی، دستورالعمل دارای ماهیت درون سازمانی است که برای کارمندان یک سازمان لازم التباع و لازم الاجرا است در حالی که در مورد ترک فعل مدیران و کارمندان نیازمند یک قانون جامع با تعریف موضوعات جدیدی هستیم که با عنوان ترک فعل مسئولان بتواند قابلیت پیگیری داشته باشد.
این وکیل دادگستری اضافه کرد: وقتی یک ماده قانونی داریم که هم قابل تفسیر است و هم جزئیات آن مشخص نشده؛ شایسته است برای رفع این خلأ قانونی نمایندگان مجلس شورای اسلامی اقدام به تصویب قانون کنند تا این نواقص و خلأها برطرف شود.
وی درباره اینکه ترک فعل‌ها چه حوزه‌هایی را دربرمی‌گیرد، افزود: به عنوان نمونه در ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها مسئولیت‌هایی برعهده مسئولان شهری گذاشته شده است مانند پرکردن و پوشاندن چاه‌ها و چاله‌های معابر که یکی از مصادیق رایج ترک فعل است؛ مثلا موتورسواران با چالش‌هایی در این زمینه مواجه هستند و ممکن است دچار خسارت‌های جانی و مالی شوند.
مهاجری ادامه داد: قانون توزیع عادلانه آب، قانون هوای پاک، قانون حفاظت از خاک، قانون مدیریت بحران کشور، قانون مجازات اخلالگران در نظام اقتصادی، قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم، قانون مبارزه با پولشویی، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، قانون حمایت از اطفال و نوجوانان و قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان از جمله قوانینی است که در هر یک از آنها به مقوله ترک فعل مسئولان و کارکنان اشاره شده است اما به طور کلی در زمینه ترک فعل مدیران و کارکنان خلأ قانونی داریم؛ از اینرو که جزئیات و نحوه احراز ترک فعل مسئولان، گروهی که از این موضوع آسیب می‌بینند و نحوه جبران خسارت به تفصیل و به صورت جزئی مشخص نیست.
پژوهشگر حقوق عمومی تصریح کرد: ترک فعل مسئولان و کارکنان ممکن است به دولت، بیت‌المال، حقوق عمومی، شهروند یا شهروندان آسیب بزند و لازم است در هر یک از این حوزه‌ها کارهای پژوهشی لازم برای تدوین قانون جامع انجام شود.