محمد قاسمی
رئیس مرکز پژوهش‌های اتاق ایران
ساختارهای حقوقی بودجه در ایران ناقص و قابل دستکاری بوده و تمرکز منابع در دست عده‌ای محدود در فقدان چارچوب‌های حقوقی روشن، یک تهدید است.
1- مباحث عمومی مربوط به بودجه‌های سنواتی عمدتاً بر آثار و ابعاد اقتصادی متمرکز می‌شود؛ اینکه کسری بودجه چقدر است، وابستگی به نفت چقدر است، ساختار منابع دولت یا مصارف دولت چیست و الی آخر. در سال‌های اخیر با ورود جامعه مدنی به مباحث بودجه‌ای و به یمن گسترش شبکه‌های اجتماعی، حساسیت درباره اعتبارات برخی نهادها هم زیادتر شده است.
2- یکی از مباحث مهم در بودجه، چگونگی اختصاص اعتبار به دستگاه‌های اجرائی کشور است. به عبارت دیگر چگونه در مرحله اجرای بودجه، اعتبارات مصوب به دستگاه‌های اجرائی مختلف تخصیص داده می‌شود؟ به عنوان مثال چگونه باید تعیین شود که سازمان‌هایی مانند ثبت احوال یا نیروی انتظامی چقدر باید در سال 1401 بودجه بگیرند؟ اگر مجلس تصویب می‌کند که مثلاً هزار و 600 میلیارد تومان بودجه سال 1401 سازمان ثبت احوال کشور است، چه افراد یا نهادهایی درگیر هستند تا این اعتبار در اختیار آن سازمان قرار گیرد؟ این موضوع ساختار قدرت سیاسی در هر کشور را تعیین می‌کند و در حدی مهم است که چارچوب‌های حقوقی مهمی در اغلب کشورها درباره نحوه استفاده از منابع عمومی که همان مالیات‌های پرداختی مردم است، وجود دارد. اصولاً قدرت نزد کسی است که اختیار تصمیم‌گیری درباره تخصیص منابع عمومی را دارد. موضوع تا جایی مهم است که برخی کشورها، نام دستگاه‌هایی که می‌توانند از منابع عمومی استفاده کنند و شرایط آن را در قوانین ویژه‌ای تعیین می‌کنند و اصولاً این‌گونه نیست که دولت یا مجلس بتوانند به دلخواه خود از منابع عمومی که متعلق به مردم است، به اشخاص حقیقی یا حقوقی دیگری سهمی بدهند و ردیف‌ها یا دستگاه‌هایی را به بودجه اضافه یا از آن کسر کنند.
3- قانون بودجه 1356 به‌جز ردیف‌های متفرقه و ردیف‌های مربوط به طرح‌های عمرانی شامل حدود 450 ردیف بوده است (شامل 23 استانداری، حدود صد شرکت دولتی و بیش از 120 دانشگاه و مؤسسه آموزشی دولتی). پس از انقلاب اسلامی و به دلایل مختلف تعداد همین ردیف‌ها افزایش یافت (رئیس محترم سازمان برنامه و بودجه در مصاحبه اخیر خود تعداد ردیف‌های تودرتوی بودجه را حدود هفت هزار ردیف بیان کرده‌اند که به احتمال زیاد شامل طرح‌های عمرانی و ردیف‌های متفرقه هم می‌شود). هر یک از این ردیف‌ها را باید یک مرکز مدیریتی و تصمیم‌گیری تلقی کرد. افزایش ردیف‌ها تحت تأثیر گسترش دولت و تأسیس نهادهای انقلابی و بعضاً سلایق دولت و مجلس روی داده است. در اینکه وضع موجود مطلوب نیست و باید اصلاح شود اجماع کارشناسی وجود دارد اما مهم‌تر از آن شیوه اصلاح است.
4- در لایحه بودجه سال 1401 تعداد ردیف‌های بودجه‌ای دستگاهی به 85 ردیف تقلیل پیدا کرده است و سازمان برنامه و بودجه در قالب یک سند اطلاعی تحت عنوان «اطلاعات تکمیلی»، اعتبارات دستگاه‌هایی را که به اصطلاح «دستگاه اصلی» تشخیص نداده، ذکر کرده است. به عنوان مثال اعتبارات دستگاه‌هایی مانند فرهنگستان‌ها، مرکز آمار ایران، سازمان نقشه‌برداری و صدها دستگاه دیگر به‌عنوان دستگاه فرعی، در این پیوست اطلاعی ذکر شده و این موضوع به عنوان یکی از ارکان اصلاح ساختار بودجه بیان شده است.
5- در اینجا نمی‌خواهم وارد ارزیابی این اقدام براساس قوانین و مقررات شوم. طبعاً کمیسیون برنامه و بودجه و دیوان محاسبات کشور و مرکز پژوهش‌های مجلس باید درباره این موضوع نتایج بررسی‌های خود را از حیث انطباق با قوانین و مقررات در اختیار نمایندگان محترم مجلس و مردم قرار دهند. آنچه اهمیت دارد، ذکر این نکته است که اصولاً یکی از دلایل تصویب بودجه توسط پارلمان‌ها و انتشار علنی اسناد بودجه‌ای آن است که عموم مردم و نمایندگان آن‌ها به دقت و با جزئیات بدانند که منابع مردم توسط چه کسانی مصرف و صرف چه فعالیت‌هایی می‌شود. در تاریخ غرب، 200 سال مبارزات مردمی طول کشید تا پارلمان‌ها چنین حقی درباره مصارف بودجه را کسب کنند. خط قرمز هر گونه اصلاح درباره این موضوع باید عدم کاهش شفافیت بودجه در سال جاری و سال‌های آتی باشد.
6- اکنون این پرسش مطرح است که اگر سال بعد، این سند اطلاعی در اختیار مجلس و مردم قرار نگرفت، چه کسی می‌تواند مدعی شود که خلافی صورت گرفته است. در این صورت به راحتی با پذیرش این اقدام، بخش مهمی از اطلاعات بودجه‌ای که از قضا دارای اهمیت بسیاری است، حذف خواهد شد و مردم و نمایندگان مجلس به آن دسترسی نخواهند داشت. برای همه دست‌اندرکاران بودجه و کارشناسان روشن است که تا چه حد ساختارهای حقوقی بودجه در ایران ناقص بوده و قابل دستکاری توسط افراد مسئول و غیرمسئول است. به نظر نگارنده، تمرکز منابع در دست عده‌ای محدود در فقدان چارچوب‌های حقوقی روشن، تهدید محسوب می‌شود.
7- به عنوان فردی که در جریان بررسی و تصویب 23 بودجه اخیر بوده‌ام می‌دانم که یکی از انگیزه‌های دولت از این اقدام جلوگیری از دستکاری ردیف‌های بودجه‌ای در فرایند تصویب بودجه در مجلس است. همواره دولت‌ها از این موضوع گلایه داشتند که مجلس به جای بررسی آثار کلان بودجه و توجه به کارکرد دستگاه‌های اجرائی کشور، منابعی را اغلب واهی به بودجه اضافه و آن را مطابق سلیقه خود بین برخی دستگاه‌ها تقسیم می‌کند. اینکه مجلس شورای اسلامی در چارچوب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران واجد چه حقوقی در فرایند تصویب بودجه است نیز موضوع این نوشتار نیست اما ضمن صحه‌گذاشتن بر عدم لزوم و غیرمفیدبودن دخالت مجلس در تقسیم منابع بین دستگاه‌های اجرائی، معتقدم کاهش حقوق قوه مقننه در بررسی و رأی به بودجه بدون توجه به اصول 113 تا 143 قانون اساسی و ماهیت جمهوری‌بودن نظام سیاسی کشور خسارت‌بار خواهد بود. در وضعیت فعلی بودجه سندی نیست که قابلیت بررسی کلیات را داشته باشد و ماهیت کارکردهای دولت و راهبردهای دولت در اداره کشور را نشان نمی‌دهد؛ بنابراین در قبال این اقدام مجلس هیچ اطلاعات جایگزینی به دست نمی‌آورد.
8- صرف‌نظر از استثنائاتی مانند بودجه‌های دفاعی و برخی ردیف‌های معدود، اصولاً سازمان برنامه و بودجه با دراختیارداشتن سازوکار تخصیص، اغلب تغییرات اعتباری مجلس در بند 7 را در مرحله اجرای بودجه نادیده می‌گیرد. همه دستگاه‌های اجرائی با این جمله در راهروهای سازمان برنامه و بودجه آشنا هستند که می‌گویند «آنچه را مجلس به لایحه دولت اضافه کرده است، بروید از خودشان بگیرید». وجود سازوکار تخصیص، یکی از دلایل تداوم ضعف‌های نهادی بودجه‌ریزی در ایران هم در مرحله تهیه و هم تصویب و اجرای بودجه است. در حقیقت این سازوکار به معنای آن است که لزومی به برآورد دقیق و توأم با احتیاط منابع و مصارف کشور نیست. در مرحله اجرا و در عمل با اختیاراتی مانند «فرایند تخصیص» و «امکان جابه‌جایی اعتبارات»، بودجه از نو و این بار با صلاحدید برخی مقامات قوه مجریه و متنفذین قوه مقننه نوشته و اجرا می‌شود. متأسفانه ماهیت بودجه‌ریزی در ایران به گونه‌ای است که به جای آنکه تصویب بودجه به معنای پایان فرایند چانه‌زنی در تخصیص اعتبارات عمومی بین دستگاه‌ها و ردیف باشد، تا آخرین ساعات سال بودجه‌ای، فرایند چانه‌زنی درباره بودجه آن سال ادامه می‌یابد و وزرا و مقامات دستگاه‌ها از ابتدا تا انتهای سال بودجه‌ای در حال چانه‌زنی با سازمان برنامه و بودجه و خزانه‌داری کل کشور برای تخصیص و پرداخت اعتبارات مصوب خود هستند. با توجه به این امر، تقسیم دستگاه‌ها به اصلی و فرعی و منحصرکردن حق مجلس به تصویب اعتبارات دستگاه‌های اصلی، صرفاً انتقال این مشکلات به 85 دستگاه اصلی و کاهش شفافیت بودجه است.
9- برای حل معضل تعدد ردیف‌های بودجه‌ای، دو کار مشخص باید انجام شود؛ اول) دلیل تداوم کارکرد برخی از این ردیف‌ها و دستگاه‌ها به روشنی معلوم نیست. نظام اداری کشور پر است از دوباره‌کاری، پراکنده‌کاری و موازی‌کاری.
یک به یک ردیف‌ها باید بر اساس روش «بودجه‌ریزی بر مبنای صفر» بازبینی شود و مشخص شود آیا واقعاً ادامه فعالیت آن‌ها لازم است و چه فایده‌ای برای مردم دارند. به این ترتیب تعداد زیادی از این ردیف‌ها می‌تواند از طریق بازآفرینی دولت و مأموریت آن‌ها حذف و ادغام شود. دوم) تجدید ساختار جداول بودجه‌ای بر مبنای ساختار حقوقی اداره دستگاه‌ها. برای مثال، تعداد زیادی از ردیف‌ها در حل حاضر مربوط به دانشگاه‌های ذیل وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی است. این‌گونه دستگاه‌ها هیئت‌امنایی اداره می‌شوند. اگر دولت به ساختار اداره به صورت هیئت‌امنایی اعتقاد دارد، می‌تواند برای تأکید بر اداره مستقل، آن‌ها را کاملاً از سایر دستگاه‌ها جدا کند و علاوه بر این، اعتبارات مصوب را بدون نیاز به فرایند تخصیص به آن‌ها پرداخت کند. به این ترتیب به جای آنکه صدها رئیس دانشگاه در حال رفت‌وآمد به سازمان برنامه و بودجه و خزانه باشند، از ابتدا می‌دانستند که چقدر اعتبار دارند و وقت خود را صرف برنامه‌ریزی و ارتقای شاخص‌های عملکردی و پاسخ‌گویی درباره عملکرد به وزارتخانه‌های فوق می‌کنند./اتاق بازرگانی خراسان رضوی